Jens B. Grøgaard og Ole Fredrik Ugland:
Vurdering av fullføringsgraden i vernepliktsmassen 1970-2000
Copyright © 2000 forfatterne

Forrige sideInnholdNeste side

2. INFORMASJONSGRUNNLAG OG ANALYTISKE BEGRENSNINGER



Før vi innleder den empiriske analysen, skal vi se kort på noen sentrale endringer. I vernepliktsforvaltningen på 1990-tallet. Dette er endringer som kan ha konsekvenser for fullføringsgraden i vernepliktsmassen. I tillegg presenteres informasjonsgrunnlaget og noen viktige begrensninger som vi står overfor i analysen.

InnholdToppen av siden

2.1 Fem viktige endringer i forvaltningen av førstegangstjenesten

Flere sentrale endringer i vernepliktsforvaltningen legger nye premisser for beregningen av mannskapenes gjennomstrømning på 1990-tallet, sammenliknet med tidligere perioder.2

InnholdToppen av siden

Redusert tjenestetid

Som et kostnadsbesparende tiltak ble det fra 1991 gitt adgang til å korte inn førstegangstjenesten med inntil seks uker. Inntil 90 dagers resttjeneste ble godkjent som fullført tjeneste. Dette utvides i 1996 fra å gjelde seks uker for mannskaper med 12 måneders tjeneste til 14 dager for de med seks eller ni måneders tjeneste. Disse forkortingene er imidlertid for små til å ha noen reell effekt på gjennomstrømningshastigheten.

I 1993 ble det innført et nytt tjenstetidsmønster som får konsekvenser for kapasitetsberegningene i Forsvaret (Tabell 2.1). Femtenmåneders tjeneste avvikles i Sjø- og Luftforsvaret. Samtidig innførte disse to våpenartene ni måneders tjeneste for cirka 700 mannskaper hver. Hæren planla å gjøre det samme for 20% av personellstyrken med virkning fra 1994, men ønsket først å prøve ut ordningen i mindre målestokk. I 1993 fikk 800 mann seks måneders tjeneste, 1426 fikk ni måneders tjeneste, mens 19124 gjennomførte 12 måneders førstegangstjeneste. Denne ordningen ble videreført gjennom hele 1990-tallet, med vekslende mannskapsvolum på de ulike tjenestetidslengdene. Blant annet sluttet man fra og med 1997 å kalle inn mannskaper til ni måneders tjeneste i Hæren og i Luftforsvaret.

Tabell 2.1. Tjenestetidens lengde. Plantall for antall mannskaper med respektive tjenestelengder.

Lengde/År

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

15 mnd

-

2659

0

0

0

0

0

12 mnd

-

19124

17505

16055

16055

18500

18200

9 mnd

-

1426

2618

3499

2900

1000

500

6 mnd

-

800

1975

2400

2900

2600

2000

SUM

27316*

24009

22098

21954

22000

22100

20700

- = Ukjent, *reelle tall for første øvingsdag (29722 ble rekvirert). Befalselever (cirka 2000) er ikke med i oversikten

En viktig konsekvens av ordningen med differensiert tjenestetid, var at gjennomstrømningskapasiteten i systemet ble større. Gitt at antall bevilgede tjenestegjørende dager opprettholdes og at avdelingene er fullt oppsatt hele året, vil for eksempel kapasiteten øke til det dobbelte for mannskaper som har seks måneders tjeneste. Dette mønsteret ble imidlertid ikke gjennomført konsekvent. Blant annet av hensyn til at mannskapene skulle ha en tjenestetid som var tilpasset skoleåret, ble de fleste nimåneders kontingentene påbegynt på høsten og dimittert neste sommer. Seksmåneders kontingentene gikk imidlertid med to kull i året, ett i januar og ett i juli/august (Kilde: FD).

InnholdToppen av siden

Overføringene til Sivilforsvaret opphører

Overføringene til Sivilforsvaret ved hovedfordelingen opphørte fra og med 1993. Gjennom hele 1970- og 1980-tallet fungerte Sivilforsvaret som en kanal for overføring av mannskaper med nedsatt tjenestedyktighet på tre typer kriterier: Medisinske, sosialmedisinske og kognitive (Grøgaard og Ugland 1992: 17-18). På slutten av 1970-tallet ble 17-18 prosent av klassifiseringsstyrken overført til Sivilforsvarets ruller gjennom hovedfordelingen (som Arbeidsdyktig B, samt en del Arbeidsdyktig A) og ved at mannskaper ble nedskrevet til Arbeidsdyktig B under innrykk og tjeneste (ibid: 13, figur 2.2). Avviklingen av disse overføringene var dels en konsekvens av kapasitetsproblemer i Sivilforsvaret, dels knyttet til kvaliteten på de overførte mannskapene. Forsvaret mistet dermed en viktig kanal for plassering av mannskaper som det var vanskelig å finne plass til ved avdelingene.

Reduserte overføringer til Sivilforsvaret har resultert i nye frafallskategorier - for eksempel kjennelsen 2 på hørsel, kjennelsen 4 på syn og psykisk helse, samt skår 1 (på skalaen fra 1-9) på alminnelig evnenivå. I dag avskrives disse ungdommene i praksis som udyktige på medisinske eller sosialmedisinske kriterier (jf. Berner 1997).

InnholdToppen av siden

Myndighetene oppretter en vernepliktsreserve

Som en konsekvens av at overføringene til Sivilforsvaret opphørte, ble det i 1993 opprettet en vernepliktsreserve. I praksis ble vernepliktsreserven generert i hele perioden 1987-97. I denne reserven inngikk mannskaper som ikke ble fordelt til tjeneste det førstkommende eller påfølgende år etter dimisjon, som forsvarsgrenene ikke kunne eller ville nyttiggjøre seg, eller som tidligere ble fordelt til Sivilforsvaret. Vernepliktsreserven talte ved årsskiftet 1993-94 10241 mann, og økte til cirka 15000 mann ved utgangen av 1995. I 1994 ble 2500 mannskaper fordelt til vernepliktsreserven ved hovedfordelingen, omtrent det samme antall som ble fordelt til Sivilforsvaret gjennom 1970- og 1980-årene. Fire prosent av mannskapene som ble overført til vernepliktsreserven, ble imidlertid tilbakeført til Forsvarets ruller etter eget ønske.

InnholdToppen av siden

0+ systemet - endret tjenestemønster

Tjenestemønsteret ble endret fra og med 1995, i den forstand at mannskapene nå fullførte hele sin tjeneste ved samme avdeling (0+ systemet), samtidig som kravkatalogen ble lagt til grunn ved innkalling. Dette medførte en svak nedgang i det registrerte frafallet under tjenesten dette året, og antas å ha samme virkning de påfølgende årene.

InnholdToppen av siden

Klassifisering av 18-åringer - redusert tilgjengelighet

I 1997 ble hele sesjonskøen med 19-åringer avviklet, slik at klassifiseringsstyrken fra dette tidspunktet består av rene årskull med 18-åringer. Dette medførte at færre utskrivningspliktige var tilgjengelige i 1998 enn året før. Grunnet de små årskullene frem mot cirka. 2005 vil innkallingsstyrken bli noe mindre enn det som har vært vanlig de senere årene (jf. Fordelingen på tjenestetid).

InnholdToppen av siden

2.2 Informasjonsgrunnlaget

Notatet bygger på ulike informasjonskilder: For det første har vi forsøkt å forlenge tidsseriene over styrker, såkalte "vernepliktskøer", ulike typer frafall og gjennomføring for perioden 1970-89 frem mot år 2000. Dette grunnlagsmaterialet består dels av Vernepliktsverkets årlige statistikker over sesjonsprosessen, dels av informasjon om styrker og frafall etter fordeling fra Forsvarets Overkommando og Forsvarets Sanitet i hele perioden 1970-99. For det andre er disse tidsseriene utfylt om ikke komplettert, med FDs årlige rapportering i St prp nr 1. Et sentralt element i kvalitetssikringen av Fafos tidligere beregninger blir å vurdere tilsvarende modellers utsagnskraft når fullføringsgraden beregnes for 1990-tallet. Vernepliktsverkets register gir i dag god informasjon over andelen vernepliktige som fullfører førstegangstjenesten. Årskullene født rundt 1975 og senere er strategiske årskull i så måte. Gode modeller bør predikere den observerte fullføringsgraden i årsklassene 1975-76 temmelig nøyaktig. Den tredje informasjonskilden er Vernepliktsverkets opptelling av fullføringsgraden ved utgangen av 1999 i utvalgte årskull født 1960-1979. For det fjerde har vi hatt samtaler (inkludert telefonsamtaler), informantintervjuer og møter med en rekke ressurspersoner og sentrale aktører i Vernepliktsforvaltningen, Velferdstjenesten, Forsvarets Overkommando, Forsvarets Sanitet og Forsvarsdepartementet i de to ukene vi har hatt til rådighet.

InnholdToppen av siden

2.3 Analytiske begrensninger

Det er viktig å peke på forhold som begrenser analysenes troverdighet. For det første finnes det ikke et eksakt tallgrunnlag over prosessen fra innkalling til avsluttet førstegangstjeneste. Prosessen fra innrullering til fordeling forvaltes av Vernepliktsverket. Her er registreringen rutinisert og omfangsrik. Med unntak av året 1992, da Verneplikstverkets rutiner ble omlagt, finnes årlige registreringer av de ulike styrkene og mellomliggende "køer". Rapporteringen begrenses imidlertid i omfang midt på 1990-tallet, noe som medfører avbrudd i enkelte sentrale styrkestørrelser. Rapporteringen har forøvrig ellers alltid hatt høy kvalitet.

Når mannskapene overføres til de rulleførende enheter reduseres imidlertid systematikken i registreringene, ettersom rapporteringen ikke lenger utføres av en enkelt sentral instans. Tilbakerapporteringen til Vernepliktsverkets register fra de enkelte rulleførende enhetene er dels mangelfull og dels arbeidskrevende å sammenfatte3.

Dette medfører at registreringene blir unøyaktige, eller rett og slett mangler helt. I årsrapporten fra Forsvarssjefen 1999 pekes det for eksempel på at den oppgitte styrken første øvingsdag kan mangle inntil 1200 personer (i tillegg til ungdom og unge voksne som begynner i befalsopplæring). Hvis 2000 personer fullfører uten at de er blitt registrert og prosentueringsbasisen er 30000 personer (en standard klassifiseringsstyrke), vil man for eksempel undervurdere fullføringsgraden i denne kontingenten med seks - syv prosentpoeng. Det sier seg selv at det er vanskelig å gi noenlunde troverdige anslag på frafall og fullføringsgrad hvis usikkerheten er så stor som dette. Dessuten medfører fraværet av enhetlig rapportering at rapporteringsrutinene er uensartet fra år til annet. Et eksempel er avvik i øvingsstyrken for to rapporter som omhandler innrykk og tjeneste i 1992. Her er avviket på styrken første øvingsdag på ca. 2000 personer mellom rapporteringene, noe som kan skyldes både ulike rapporteringstidspunkter for styrker og frafall og ulike rutiner4.

Det er også problematisk å vurdere det faktiske frafallet fra styrkene under innkalling, innrykk og tjeneste fordi de oppgitte registreringskategorier er uensartede. En betydelig frafallskategori "andre grunner" inneholder reelt frafall på sosiale og sosialmedisinske kriterier, men samtidig også "frafall" av mannskaper som søker om opptak til befalsskolene5. Selv om frafallskategoriseringen er detaljert, er den altså ikke detaljert nok. I de tilfeller hvor rapporteringen mangler i sin helhet eller der registreringene varierer, må vi lage estimater med utgangspunkt i ulike kilder.

Etter at Vernepliktsverket fra 1993 har overtatt oppfølgingen av de vernepliktige fra innrullering til dimisjon, vil rapporteringen nå etterhvert opptre samlet og med tilfredsstillende kvalitet. Samtidig er det et stort fremskritt at Vernepliktsverkets database i dag oppdateres løpende. Når man om noen år skal foreta nye vurderinger av fullføringsgraden i en årsklasse eller i en klassifiseringskontingent, er det antagelig tilstrekkelig å foreta regulære opptellinger i denne databasen. For alle årskull som ble klassifisert før 1993-94 må gjennomstrømningen fra innrullering til avsluttet tjeneste modelleres og fullføringsgraden beregnes. Det er faktisk vår oppfatning at årsoversikter over styrker og frafall under innrykk og tjeneste hadde høyere kvalitet på 1970-tallet enn i 1990-årene. Den gang ble alle klassifisert på nytt og Forsvarets Sanitet rapporterte styrker og frafall i blant annet spesialnumre av "Sanitetsnytt".

Et siste og ytterligere kompliserende forhold er det faktum at en enkelt årsklasse eller klassifiseringsstyrke (som i perioder bestod av to årsklasser) fordeler seg på ulike stadier i prosessen fra fordeling til fullført eller avbrutt tjeneste. Dette skyldes dels at ungdommene søker om utsettelse, dels Forsvarets problemer med å sluse de vernepliktige gjennom systemet. Når årskullet ikke lenger kan følges slavisk, må prosessen igjen modelleres. Modeller idealiserer og forenkler. Anslagene på fullføringsgraden er mest presise når det er små endringer i styrker, frafallsmønster og -nivå, i eventuell ventetid eller "kø", og fremfor alt i tjenestetidsmønster. Derfor vil større utslag i kompleksiteten og endringshyppigheten i vernepliktsforvaltningens styringsparametere for førstegangstjenesten vanskeliggjøre estimeringen av mannskapenes gjennomstrømning. To grove tilnærmingsmåter kan legges til grunn. Den første innebærer en sammenstilling av årskullene med (den estimerte) dimisjonskontingenten, hvor frafallet estimeres som en gjenstående rest (residualt). Denne beregningsmåten ligger til grunn for Vernepliktsverkets nyere estimater på fullføringsgraden (Se figur 3.3 nedenfor). Den andre tilnærmingsmåten baseres på en opptelling av samlet frafall under hele prosessen fra innrullering til endt tjeneste, der dimisjonsstyrken beregnes residualt. Denne beregningsmåten er lagt til grunn i Fafos beregninger fra 1991-92 og i våre fornyede og oppdaterte beregninger. I utgangspunktet vil begge tilnærmingsmåtene være beheftet med betydelig usikkerhet.

InnholdToppen av siden

2.4 Noen betraktninger omkring «vernepliktskøen»

Vernepliktskø er et problematisk begrep i den forstand at det omfatter to ulike grupper mannskaper. Den ene gruppen består av vernepliktige som har fått innvilget utsettelse, i hovedsak fordi de er under utdanning. Disse mannskapene venter med andre ord på førstegangstjenesten av egen fri vilje.

Den andre gruppen oppstår fordi Forsvarets kapasitet til å sluse mannskapene gjennom prosessen varierer over tid. Gruppen består igjen av en rekke underkategorier eller del-køer: For det første, en gruppe som venter på klassifisering fordi Vernepliktsverket blant annet har problemer med å oppnå kontakt med dem (restansemassen). For det andre en gruppe som venter på å bli fordelt til avdeling fordi den ikke er tilgjengelig eller fordi Forsvaret har problemer med å finne egnede tjenestestillinger til den (ufordelt overskuddd). Til slutt, en gruppe som venter på innkalling selv om den er tilgjengelig, nå i hovedsak fordi den har en helseprofil og/eller en kvalifikasjonsprofil generelt som begrenser Forsvarets mulighet (og vilje) til å finne egnede tjenestestillinger - gitt de kravene som stilles til ulike tjenestestillinger ved avdelingene. I prinsippet vil restansemassen, ufordelt overskudd og "kø hos rullefører" både inneholde mannskaper som reelt venter på innkalling ("Forsvarets forsømmelse") og mannskaper som har fått utsettelse ("egen forsømmelse"). Den førstnevnte gruppen avslutter førstegangstjenesten sin som 28-åringer, den sistnevnte gruppen avslutter som 33-åringer. Samtidig kan begrepet kø være mindre dekkende i dag enn det var på 1970- og 1980-tallet, fordi eventuell opphopning av mannskaper mellom ulike stadier i prosessen fra innrullering til innrykk primært vil skyldes manglende tilgjengelighet i vernepliktsmassen. Vernepliktsalderen er redusert til 18 år samtidig som svært mange ungdommer ikke fullfører videregående opplæring før det året de fyller 20. Frem til avskrivningen av "vernepliktsreserven" i 1996-97, er imidlertid begrepet kø relevant. Vi kommer tilbake til en diskusjon av tilgjengeligheten i vernepliktsmassen i avsnitt 4. Av mangel på en bedre betegnelse benyttes begrepet kø også i denne diskusjonen, men køen hos rullefører settes konsekvent i anførsel når vi omtaler utviklingen på 1990-tallet.


[tilbake] 2   Denne fremstillingen baserer seg på en gjennomgang av de årlige stortingsproposisjoner nr 1, ulike stortingsmeldinger, samt notater fra Forsvarets Overkommando og Vernepliktsverket.

[tilbake] 3   Vi tenker for eksempel på rapporter over Innkallingsstyrken og Årsrapporter over de fire innrykkskontingentene. Her kan avvikene være ganske store både på styrkenes størrelse og på frafallsvolum.

[tilbake] 4   En oversikt oppgir innkallingsstyrken og innrykksstyrken til førstegangstjeneste i 1992. Styrken per første øvingsdag oppgis til 27316 personer. Årsrapporten for 1993 som omhandler kontingentene 9201, 9204, 9207 og 9210 oppgir til sammenligning en styrke per første øvingsdag på 25530 personer (inkludert 292 kvinner). Forsvaret rekvirerte ca. 29700 personer på dette tidspunktet, antagelig drøyt 31500 når vi inkluderer befalsskole-elever og elever til opplæring som utskrevet befal (UB/USK). For vårt vedkommende innebærer dette at styrkene må estimeres. Dette er nok et generelt problem. I Forsvarets årsrapport 1998 understrekes følgende: "Begrepet dimitterte kontingenter gjelder fom. 9701 tom. deler av 9801. Disse tallene kan derfor ikke sammenlignes direkte med innkallingen 1998" (ibid: 22).

[tilbake] 5   Kilder: Berner (1997: 1) og Vernepliktsverket.

Forrige sideInnholdToppen av sidenNeste side

Jens B. Grøgaard og Ole Fredrik Ugland:
Vurdering av fullføringsgraden i vernepliktsmassen 1970-2000

Copyright © 2000 forfatterne
Høgskolen i Vestfold